在所有工业国中，由于生活方式比较有益于健康和医学利学的进步，人的平均寿命延长了。同时，家庭也愿意少要孩子。结果，老年人在人口当中所占的比重越来越大，特别在一些主要工业国里更是如此。过去人口老化尚未造成什么问题，不久的将来也不会带来多大麻烦。可是，直到二十一世纪，老龄人口所占比重看来仍会继续增长，这样，近来人口趋势引起的经济、社会和政治问题不能不给予考虑。
对政策制定者来说，一个特别重要的问题就是人口趋势对政府开支水平和结构的影响。第二次世界大战以后，许多国家政府用于社会服务和其他用途的开支越来越大。一般来说，政府要拨出大笔教育经费，政府养老金计划（常常是预算外的）现在也为老年人提供基本的经济支援。政府的医疗保险计划提供很大一部分入院治疗费用和流动医疗费用，而且不仅是为老年人提供（如美国），很多国家几乎是为全体人口提供。失业救济计划的扩大使接受救济的人在整个人口中所占的比例越来越大。
从国际货币基金组织进行的广泛监督活动以及所了解的情况看，即使是制定短期政策也要考虑长期的结构发展。最近国际货币基金组织已着手分析七个主要工业国（加拿大、法国、联邦德国、意大利、日本、英国和美国）社会开支的长期趋势。这项研究预测，人口老化将导致政府社会开支的相应增长。如果不改变政策，某些费用开支（养老金和医疗费）的增加数额很可能超过其他费用（教育经费）削减的数额。然而，人口发展在决定经济增长方面毕竟不如其他一些因素重要，如不象实际收益水平和供应成本那样重要。
研究还指出，人口老化对政府社会开支的影响还来自公共与私营两个部门在提供社会福利和为社会福利提供资金方面的相互作用。在那些由私人部门提供老年经济支援较多的国家（最明显的是美国），政府社会开支增加的焦点还远远没有弄清楚——不清楚人口老化对资源配置的影响和人口老化对老年人社会开支潜在需求增长的影响。
要研究这些问题，就要根据几个可供选择的2025年的人口方案来制定人口规划，并把它们作为政府社会开支规划（包括绝对数和占总数的比重）的起点。显然，还不能确定这些规划是否符合实际。预测许多重要的人口变量和经济变量的未来发展就已经很困难了，再要估计已经做出的政策决策的影响，或预测政策产生的反响，就更不容易了。
跨入二十一世纪
今后的十来年，假如没有大的人口迁移，是可以有把握作出包括人口总数和年龄结构的人口预测的。但是，展望未来的四十年，这种预测是会受到死亡率、出生率和国外移入率的直接影响的。但除了出现比较大的流行病、战争和天灾外，死亡率、出生率和国外移入率的变化将趋向缓和。在这份研究报告中，假定每个国家的主要人口方案中出生率是增长的，并且适当地延长了目前出生时预期寿命的水平；这些假定被国家当局在其人口统计预测中用来审慎地估计“中间”方案。为了考察这些假定对社会开支规划的影响，还可设计一个可供选择的“老化速度更快的”方案，一般来说假定中包括人口出生率保持目前的较低水平和进一步延长预期生命。在这些假定中，甚至会出现更多的老龄人口。
这份研究提出了如下的假定：
·主要工业国的人口年龄构成将发生重大变化（图1）：到2025年，老龄人口的比重将增加一半以上，有些国家（加拿大和日本）甚至将增加一倍。
·更重要的是，老龄人口与工作年龄人口的比率，即所谓老龄人口赡养率还会增长；1980年，5到8个工作年龄人口就要负担一个65岁以上的人（欧洲国家比这个数字要小一些，而日本和北美还要更大一些）。到2025年，将下降到3个多一点。
·人口增长的速度将减慢，有些国家，特别是联邦德国、意大利和英国，可能会出现有限的人口增长。
·始于欧洲的人口老化过程，将陆续出现在其他一些国家中，首先是日本（在未来15年内），其次是加拿大和美国（2010年以后）。欧洲国家的人口老化过程将进一步加速。
这些人口变化无疑将影响政府开支和社会总开支水平。由于老龄人口比例的增长，养老金开支的负担也将加重；同样，老龄人口人均医疗费的开支将大大超过年轻人人均医疗费的开支。假定政府在提供社会服务和拨款方面的作用保持不变，并假定政府保持1980年不同年龄组别的人均社会福利金的实际水平，这样的人口发展将导致政府的社会开支从加拿大的70％增加到日本的361％。如果假定采用一个“老化速度更快”的人口方案，这种增长的幅度可能还会大一些。
在研究有关国内生产总值增长的情况时（根据劳动力数量规划和有历史依据的生产率假定）可以发现，在社会开支同国内生产总值两者的比率发生变化时，社会开支增长似乎是不过分的。在加拿大、法国、英国和美国，这一比率实际上将下降；在联邦德国、意大利和日本将略有增加，增加幅度从1到4个百分点不等。换句话说，政府社会开支的增长中只有人口因素这一项看来是可以控制的。
然而，实际收益和实际费用增长的历史记录表明，人口因素不是唯一的有争论的因素。首先，假定在业人口的人均收入是不断增长的，那么人均收益维持在1980年的水平大概是不现实的。在许多现有的养老金制度中，实际收益是与实际工资相联系的，后者是随生产率的增长而增长，前者也是这样。要努力通过大大降低补偿率——在就业后期养老金与个人收入的比率——来削弱这种联系，就需要改变世代沿袭下来的隐含的养老金合同，推行这项工作可能在政治上有困难。
同样不可能的是，卫生和教育部门的实际工资赶不上整个国家生产率的增长。在这类活动一定的劳动密集度下，工资的增长可能变成人均实际开支的增长，而人均实际开支的增长又随着生产率的增长而增长。的确，过去二十年的经验证明，上述许多因素都促使医疗费增长，甚至把医疗规划中实际收益的增长控制在整个国家生产率增长的水平上也是很困难的。
鉴于上述情况，本文中研究的社会开支规划结合了以下条件：（1）对文中涉及的七个国家的主要社会规划的实际收益和实际费用的增长与生产率增长的比率提出更实际的假定；（2）对现行的控制费用或限制收益增长的政策所起的作用提出假定；（3）促进加拿大、意大利和美国（反映较早的历史趋势）生产力的增长，其他国家的生产力以目前的或略高于目前的速度增长。
在1980—2025年期间，这些结果是：
·在所有的欧洲国家和日本，政府社会开支与国内生产总值的比率将大大增长，预计增长幅度从法国的占国内生产总值的4％到日本的占12％（图2）；
·美国的社会开支将以低于国内生产总值的2％的幅度增长，加拿大将保持基本不变；
·一些国家（法国和美国）的开支比率可能不象2000年以后增长得那样快，而另一些国家（联邦德国、意大利、日本、英国）政府的社会开支比率到2000年的增长幅度将是国内生产总值的2—6％。
应当强调的是，考虑到上述因素，总开支的隐含增长要比根据过去25年实际开支水平简单推断出的增长水平低很多。
关于隐含的净追加费用的数额，可以通过把它与工资总额联系起来的方法而清楚地表示出来。例如，假定开支中的净增加部分只靠工资税来支付，那么为了偿付追加开支就需要大幅度地提高工资税：在法国，工资税率将提高7％，意大利和日本大约提高17—20％。显然，这样重的税会把属于工作年龄人口的一笔相当大的资金转让给老龄人口。
至于具体的规划，即所有国家政府的医疗费开支与国内生产总值的比率预计都将稳步增长。养老金开支与国内生产总值的比率也将增长，尽管有时既不是稳步增长，也不是连续增长；加拿大在增长之前先下降。其他国家将随老龄人口在总人口中所占比例的变化而增长；在2000年以前，联邦德国和日本将有较大的增长，2010年以后别的国家也将有较大的增长。2000年以前，所有国家政府的教育经费同国内生产总值的比率都将下降，美国的教育经费同国内生产总值的比率在2000年以后还将继续下降。日本的这一比率在2000年以后，在稳定之前将继续增长；加拿大和联邦德国的这一比率在2010年以后，在稳定之前将继续下降，别的国家的这一比率在2000年以后将趋于稳定。
综合性问题
公私合营 为了阐明这些结果，应当承认，甚至在那些主要由政府提供社会服务的国家，青年和老年所得到的全部支助也在不同程度上取决于政府对这种支助的干预。为青年人提供的主要服务看来就是教育，政府在教育上花费了大量经费。可是，青年在人口中所占比重的下降可能表明他们私人的衣食住和文娱活动的开支相对也在下降。其结果是，预测没有充分反映社会服务和其他服务的需求结构的转变（很可能是人口变化的结果）。
新的社会开支的压力 老龄人口的社会开支的潜在需求，无论是由政府提供的还是由私人提供的，可能都在增长。特别值得注意的是老年人的医疗费和长期照料费。新的医疗技术可能导致医疗费用逐步上升。例如新近研究出来的清洗动脉的技术、击碎肾结石的技术或器官移植技术可能会促使对新型的、价格高昂的医疗的需求猛增。有时这种医疗技术可以减少某种疾病的总费用，但是这种好处可能因增加对护理的需求，而被抵消了。甚至在组织得很有效的医疗保健系统中，增加医疗费开支的压力也是很大的；要挡住这种压力，必须制定出控制使用这些技术的标准，这自然是很困难的。
现在由现政府的保险规划勉强资助的对老年人的长期照料，似乎将成为对资金需求的一个重要来源。在许多国家中，80岁以上的人还不很多，可是在今后的四十年中，它的绝对数量和在人口中的比重将增加两倍或三倍。80岁以上的人患慢性病的很多，因而非常需要有人帮助他们料理日常生活。许多医疗条件日益成为老年人共同的需要，更重要的是，老年人需要的不仅是其中的某一种。
政策措施的作用 规定的社会开支水平可能导致税收负担的增加，很可能反映在旨在包括这些开支的一些政策措施中。很可能采取限制实际收益增长率或每个接受者的开支的政策，而不仅仅是试图修改合格的规定或规划所包括的范围。例如，可以降低养老金的补偿率和提高领取养老金的年龄。加拿大之所以预计它的社会开支率的增长将低于别的国家，原因之一是它制定了某些养老金不变的政策。为了控制医疗护理开支的增长，可以象英国那样对政府加以限制；还可以提高共同支付率；或者把个人医疗担保人计划和预付保健计划结合起来。
按照生产率增长的情况，有效地限制费用或每个接受者收益的增长，就可以大大减缓社会开支的增长。根据复合增长率的简单运算，如果能使规划中假定的人均收益的年增长率降低0．5个百分点，那么在45年中绝对开支大约将减少20％。这样实际上就能消除上述所有国家（意大利和日本）的社会开支比率的任何增长；这将大大降低加拿大、法国和美国现有的比率。虽然降低实际收益水平是很困难的，可是强调预测对这些假定的敏感性是很重要的。
这些政策将把为老年人的需要而筹集资金的负担有效地转嫁给私营部门，即从老年人自己的资产和他们家庭的现在收入中来筹集。总之，将来要减少政府对老年人的经济支助，这一前景可能促进现在在业人口储蓄率的提高。但是，简单地把更为沉重的负担转嫁给私营部门仍然不可能大大降低支助老龄人口所需要的资金。除了了解私营部门在为老龄人口提供支助方面的重要潜在作用之外，还必须强调指出，老龄人口在总人口当中的比重的不断增长，可能会引起在几代人之间转移经济利益的总的宏观经济问题。这些问题将超出在公共部门和私营部门之间分配责任问题的范围。
部门性问题
养老金 每个主要工业国的政策制定者们都面临着一个权衡取舍的问题。如果设想的分担率增长得太快或达到不能接受的水平，那么未来的养老金开支必须得到控制，这也就是说要降低平均养老金水平的增长率，提高领取养老金的年龄，或者把二者结合起来。有些国家在这方面已经开始采取行动。美国强调分阶段增加养老金和提高退休的年龄，而联邦德国已经采取把养老金同净收入而不是同总收入挂钩的做法。英国起初考虑逐步停止其根据所得支付养老金的制度，现在准备修改这个制度的有关条款。日本已经冻结它的一些养老金计划中的补偿率。
筹集养老金也成为一个重要问题。许多国家现在是用预扣所得税的方法来筹集，也就是说从在业人口的现时收益中提取养老金。同基金制度相比，这种制度应当可以保证领取养老金者的生活水平，他们的养老金数额随着在业人口收入的增长而增加。现在看来，这种制度特别容易受人口变化的影响。所以，关于这个问题存在争论：是否可以把基金的一部分放入社会保险资金中——这就是说当养老金负债自然增长时，拨出基金。目前只有加拿大和日本提供了一部分社会保险养老金。但是，共同为老龄人口筹措资金就会扩大资金的来源。因为有人认为，日本的高储蓄率（及其相当高的剩余国外活期存款）反映了确保资金充足的需要——如偿付本世纪最后十年的老龄人口的开支而积累资金。虽然基金制的倡导者强调了基金制对储蓄、资本积累和经济增长的潜在的积极作用，可是提出的证据是没有说服力的。由于这两种筹集资金的形式各有千秋，至今尚没有从预扣所得税制改为基金制的例子。
医疗护理 许多工业国近年来都致力于政府的医疗护理开支增长的控制问题，在可预见的未来医疗护理费用的控制可能仍是应优先考虑的事。在某种程度上，控制开支是通过努力提高医疗服务效率来实现的：淘汰过剩的服务能力；通过提供医疗服务和供应，抵消市场上不足或过多的医疗能力；降低几乎是百分之百的三部分共同支付率所导致的病人对医疗护理的过多需求以及限制医生和医院提供的服务的过剩。其他政策是试图把大部分医疗费改为由担保的人口负担，并提高他们支付医疗费的意识。
最后，关键的是控制开支的问题，控制的前提是不损害其他政策目标，特别是不影响提供的护理的质量和合理地享受医疗服务。迅速发展的技术使这种选择进一步复杂化，因为新的发展预示着一种新的（尽管花钱很多）可能性——可以大大改善从前被看作是绝症的疾病的治疗前景。这种花钱较多的技术是否要定量提供，如果是这样，又需要一个什么样的标准？怎样鉴定这种追加的医疗的边际利益？人的重要器官的修补和移植费用是否包括在健康保险计划中，如果包括，医疗费怎样在参加保险的人之间进行分配？
对老年人来讲，这些问题变得特别复杂，并产生十分困难的道德问题。在美国，医疗总开支的四分之一以上是用于老年人临终一年的注册治疗，而这种注册治疗只占注册人口的5％。“挽救生命”花多少钱为宜？能不能把开支较大的医院治疗改为开支较小的病者救济院治疗？什么时候对没有希望医好的病人或衰老者停止强化医疗？相反地，神志清醒的病人是否有权拒绝维持生命的治疗？
教育 从预计大学生的人数将下降的观点看，今后15年的教育需求大概是下降的，然而，这个预测是假定教师和学生的比例维持不变。公立教育系统的职业保障规定大大妨碍了教师数量的减少，这就限制了教育系统减少开支的能力。不管怎样，限制新雇用的人数和改变教师的雇用条件可能成为一种压力（如联邦德国那样）。有些国家（如美国）的高等学校的新教员担负许多研究工作，这将对技术进步速度产生一些影响。还要说明的是，有些国家利用减少注册人数的机会提高它们的教师和学生的比率（例如日本的初等学校）。
失业救济 预计的人口发展将影响劳动力的数量、性别和年龄的构，成。这种人口发展还可能影响到需求，改变导致对劳动力需求的对商品和劳务需求的格局。结果是主要劳动力市场配合不当，这个问题只有在劳动力市场充分灵活的条件下才能得以解决，因此要求在不同的人口群体之间有更大的替代性。
近年来流行这样一种观点，即认为失业救济计划规定的解决五十年代、六十年代和七十年代早期摩擦性失业和周期性失业的办法，在现代以结构性失业为主要特征的劳动力市场情况下是不适用的。有人主张这种规划需要重新设计，以便对失业者进行再培训，把他们安排在更合适的岗位以及更大的劳动力市场上。这种论点有长远意义，因为失业救济规划是控制人口转移的劳动力市场调节机制的一个组成部分。
结束语
本文说明随着社会规划继续延用现在的做法，人口老化将使政府面临的社会开支的压力越来越大。造成这种压力还由于其他一些因素——以往实际收益和费用增长速度高于生产率增长速度。结果不得不相应制定一些增加税收负担的政策。看来社会开支的范围是需要控制的。但是上面的讨论说明，控制费用和收益的增长是很困难的。如果想限制政府总开支的扩大，不可避免地要把注意力集中在那些具有更大任意性的政府开支的领域。
本文摘自一篇更长的研究报告《1980—2025年七个主要工业国家社会开支的长期趋势》，该文作者是彼得·S·赫勒、理查德·亨明和彼得·科内尔特。研究报告已作为国际货币基金组织的不定期报告丛书出版。
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