统治是指行使政治权力来管理国家的各项事务。越来越多的事实证明，统治是发展中国家经济实绩的一项至关重要的决定因素。近年来，关于数量经济学在发展中起支配作用的争论，被认为已使政治经济和机构的作用等关键问题受到了忽视。进行多方面的探讨也许能使人们更好地了解阻碍发展的诸多因素。
统治兴趣的高涨反映出5种正在增强的感性认识。第一，市场经济的成功与中央计划经济的失败形成了鲜明对照。第二，在许多国家，大众对独裁主义统治的不满正在激发人民寻求更为民主和更能反映人民意愿的政府形式。第三，国营企业和共同机构在财政危机时表现出的效率低下已促起人们对国家的作用进行再审查。第四，人们极为担忧普遍的腐败行为正在吮吸着国内资金和外援资金。第五，种族问题的复活大大加剧了国家建设任务的复杂性。
在世界银行1989年关于撒哈拉以南非洲的报告（《从危机走向持续增长》）中，对统治问题进行了前所未有的坦率讨论。人们认为，统治问题包括许多方面的内容：国家机构设置的有效性，决策的过程，政策的制定，实施的能力，信息的流通，以及统治者和被统治者之间关系的性质。
世界银行的报告认识到统治的两个不同却又密切相关的方面：一个是政治（涉及对实现良好的统治所作真实承诺的程度和在各敌对的利益集团之间进行公正调解的需要），另一个是技术（涉及效率和公共管理问题）。
国家与社会
目前普遍的趋势是使国家摆脱各种生产性活动，同时要重新重视国家在提供公共服务、社会服务和基础设施服务方面，以及在为私人经营者建立一个良好的环境方面的重要职责。这一趋势正在对各种统治问题产生重要的影响。私有化和经济权力下放大大减少了国家官僚机构的权力。新流行的下放政府各种活动的政策也是如此。这一政策将权力“下放”给地方社团（即给地方社团更多的机会来对各种影响它们的事务作出决定），并期望地方社团在提供公共服务方面承担更多的责任。
但是，只有在可靠的公共机构能胜任的情况下，这种授权才能确保更好的统治。这便产生了技术管理和获得技能等老问题。它还强调了最为广义的机构建设需要，以及在人力资源开发方面进行适当公共投资的必要性。
在建立经济活动的环境方面，国家发挥着一个必不可少的和具有潜在创造性的作用。国家可以由此来决定资产和收益的分配。这一作用还隐含着这样一种可能性，即政府机关有可能被一些为自己谋私利的人所把持，以掠夺国家的财富，从而阻碍发展 。
在大多数社会，如果建立了良好的统治条件，较细的社会分工就必须协调一致。统治常常涉及到妥协，因而即使是一个有能力的和具有崇高宗旨的政权或许也不能完全获得良好的统治条件。不幸的是，利族冲突不时被蓄意夸大，以掩盖统治阶层及其支持者的掠夺行为。然而，能力上的完全缺乏还限制了政府当局履行其职责的能力，即使是它们完全承担国家建设的任务。
经济和社会发展并不是良好统治的唯一目标。另外，还能把公民的自由权和参政能力看作为一种既充实又有意义的生活的某些方面。这些方面应该对个人的幸福和社会的发展作出贡献。
主权与独立
虽然，统治的质量是一国发展实绩的关键性的决定因素，但是，过去捐助国对解决各种统治问题却保持沉默，以免被认为是干涉一国的内部事务。然而，在一个日益独立的世界，没有哪个国家能够在与世隔绝的情况下求得发展。贫困国家尤其经受不住外部世界的打击。因而为了发展，它们只能大量依靠国际社会的资金援助和技术援助。由于捐助国政府和公众口益认识到它们的援助在很大程度上要受受援国统治质量的影响，所以，它们对改善统治也更为关注。这便引起了主权这一问题。
主权国的概念是当今国际秩序各方面的基础。但是，主权要受到一系列国际协议、多边协议和双边协议的制约，这些协议在已建立的国际法体系内产生了互相约束的责任。因为贫困国家政体脆弱、可靠性制度软弱的情况比较普遍，它们几乎没有具有自主权的机构，地方政府也很少有权与中央政府抗衡。所以，国外捐助者和发展机构在促进良好的或糟糕的统治方面具有很大的影响潜力。这就能使国外捐助者和发展机构插手一些基本问题，如政府与被统治者之间的关系，国家与社会之间的关系，这两种关系在文化上和政治上都很敏感。
假如存在着种族偏见和文化偏见的危险，那么国外机构在对改善统治提出具体解决办法时应格外小心。通过对话和分析，可对各种选择进行审查，但是，最终必须由主权国来负责决定其本国的解决办法。就国外机构这一方而言，它们在主权国法律限制的范围内，有责任对这些解决办法的适用性提出意见，以帮助和监督这些解决办法的实施，并据此调整它们的资金援助。
促进更好的统治
虽然对良好统治的内容存在着许多不同的看法，但其中有一些是由种族上和文化上的因素决定的。因此，这就有可能明确那些普遍达成一致的基本核心特征。下面将对这些特征加以论述。这些特征大部分源自（或涉及）《世界人权宣言》，这一宣言可以被看作是代表了国际社会道义上的一致。
政治上的责任。虽然对发展和民主之间直接的相互关系无可论证，但是，要想成为发展的有效带头人，政府就需要通过某些政治责任形式被公认是合法的。确保政治责任置人大多数法律的传统做法是，政治领导人（甚至国家政府、省政府和地方政府的其他政府官员）在有限的任职期内要受到可信的选举程序的约束。国外机构能够通过各种途径来帮助（确实目前已经在帮助）加强政治责任。第一是帮助调解冲突，第二是帮助组织和监督选举。在政府已明显失去了民众的支持，并且已不能进行有效统治的情况下，捐助国偶尔也可以收回外部的援助资金。
结社和参与活动的自由。与前一问题密切相关的是，一国的公民是否能根据切身利益享有结社自由的问题。机构多元化可以被看作为是削弱和宣传排除中央政治权力的一个重要途径。但这往往不利于稳定，尤其在人民表现出强烈的按种族结社的倾向时，情形更是如此。
在国家这一层次上，结社自由是指成立宗教团体、专业协会、妇女组织和其他私人自愿性组织的自由，以追求各种政治、社会或经济目标。很清楚，国外机构在考虑资助发展时，其主要的兴趣在于后3种组织。捐助国能够向这类组织提供大量资金和技术援助，它可以授权给那些在现行政治和经济制度中受到忽视的组织。令人惊讶的是，这方面的工作做得很少，其主要原因是这方面的机构建设没有引起捐助国的足够重视。
这种情况在地方这一层次上有所不同。捐助国往往通过非政府组织的渠道，向基层社团组织和合作社成功地提供了大量援助。国外非政府组织的参与可以减小腐败的地方非政府组织的风险，但是，各种责任制度最终必须置入每个组织（如在喀麦隆信用联盟运动中出现的通过合作社联合会建立的自治合作社）的机构设计中。
这使国外机构在促进发展项目和发展计划的最终受益人积极参与方面起到广泛的作用。这些发展项目和发展计划的设计及实施是由国外机构资助的。目前，发展社会对这种参与的必要性取得了广泛的一致看法，并且，政府很少会公开反对这种看法。但是，即使对那些不具明显压迫性的政权来说，这类基层组织的“民主”活动也往往被认为具有潜在的威胁。
健全的司法制度。在对统治问题取得一致看法的各个方面，很少比需要建立一个公正、有效和可靠的司法制度有更为一致的看法。与之相关的一个主要问题是建立忠实执行法律的机构和高效、胜任的法院系统。
由于认为司法制度与发展没有直接关系，所以一些国外援助机构不愿帮助加强司法制度。它们尤其担心的是，卷入法律的实施，就会在不公平或不公正实施法律的情况下出现风险。尽管这是一个实际问题，但与建立法律责任的重要性相比，这些风险被夸大了。对有效的政治和官僚主义责任来说，健全的司法制度是一个先决条件。
官僚主义责任。为了具有充分的效率，对实现政治和法律责任的各种措施还需要辅以其他的措施，以使官僚制度更为可信。这就需要对公共机构和官员的政绩进行监督，并对为纠正官僚主义弊病和低效率而建的一个有效的和政治自治的制度进行监督。
官僚主义责任的一个至关重要的方面是透明度。例如，这意味着能让公众随时查看所有的公共帐户和审计报告（包括那些准政府组织的审计报告）。这是一种许多政府官员强烈反对但捐助国却日益需要的做法。这是良好统治概念的一个非常基本的方面、并且，这也不会引起主权问题。每个公民和每个捐助国都有权期望公共资金的管理具有透明度。
官僚主义（和政治）责任的核心问题是需要建立严格的财务管理制度和采购制度 ，对违法乱纪者要从快从重处罚。健全的会计和审计方法、关税和其他收入的征集方法可以随时得到。对采购也是如此。国外援助机构往往太能容忍财务上的弊端，并且 ，由于受到其供应商不正当的压力，它们还确实不时地表现出与腐败行为一个鼻孔出气。出口信贷机构在提供无担保的资金时收取的“佣金”只是其中的一个例子。
培育市场和帮助建立准市场机制（如通过竞争招标方法承包诸如废渣收集或道路维修等劳务作业）也是建立责任的一个有效途径，捐助国可以有效地支持这些活动。其他可考虑的手段包括任命专门调查舞弊情况的官员和监察委员会，举行公开的听证会，以及进行民意测验。另外，放松行政管制和简化法律规定可以促进竞争和减少腐败的机会。
信息和言论自由。公开性对责任是至关重要的。自由传播信息的需要大大超出了促进政府责任的范围。有效的市场取决于良好的信息，这就象行使参与经济和政治决策的自由权一样。不幸的是，政府总是不让人民了解诸如那些涉及国民帐户、贸易、国际收支、就业、生活费用、住房支出等类似的关键数据。但是，公开性对政府及其机构的政绩进行一场基础健全的公众辩论是十分重要的。明达的政策讨论是有益的政治进程的核心。另外，良好的社会和经济数据对经营计划是至关重要的，而缺乏这些数据便会阻碍发展。
国外机构有许多方法可以帮助收集和传播经济数据、社会数据和其他进行公众辩论所需的信息。然而，迄今为止，它们在这方面的工作还很少。因此，需要建立持续 、协调的计划，以帮助建立全国的数据收集和数据传播能力，以及通过资助研讨会和公共信息计划来鼓励公众的辩论。光是得到信息还不够，还需要对信息进行分析研究 ；国家不应对此加以垄断。捐助国可以通过向独立的研究组织提供资金和支持大学的自主权，来对这一进程作出贡献。
能力建设。良好的统治不仅需要政治承诺以及各项确保可靠性的制度、健全的司法管理和信息自由的制度，而且还需要能胜任的公共机构。这是国外机构为之奋斗多年的一个领域，但其结果仍不能令人满意。
国外援助在公共管理方面的失败，其部分原因是缺乏政治承诺，然而，不良的干预设计也是原因之一。有两个基本特征值得引起注意：第一，能力建设是一项长期的任务，国外机构需要改变方法，以使持续的长期资助计划得以采纳。第二，国外机构只有采用与有关政府进行合作的方法，才能充分发挥作用。通过一种更为一致的努力 ，来帮助各国政府明确能支持各有关方面的既简单又综合的行政改革及能力培养计划 ，这就能从中得到更多的益处。这类计划的例子有许多，例如加纳、冈比亚、中非共和国和马达加斯加这4个非洲国家的计划就是由世界银行资助的。一些捐助国于最近发起的培养非洲自建的倡议就能很好地说明它的作用。该倡议的目的是培养大批非洲政策分析员和经济管理者，以及建立（或恢复）地方管理机构。
国外机构的作用
有许多不同种类的国外机构，每类机构在促进更好的统治方面具有不同的作用，这取决于其任务和职责范围。国外机构通常能更为容易地解决统治的技术问题，但也不能绝对这样说，这要视它们的性质而论。
国际机构和多边机构。因为，除了新近成立的欧洲重建与发展银行之外，国际机构和多边机构的章程对政治方面的问题作了明确规定，这些机构必须将其行动重点放在统治的技术方面。所以，世界银行和联合国各机构在帮助各国加强其公共管理（包括司法管理）、改革公营企业和建设机构能力等方面表现得十分积极。虽然为了提高技术援助的效益和稳定性，在这一领域还有许多事可做，但上述重点是完全正确的。另外，它们还不断地工作来促进机构的多元化，其方法是对地方政．府、非政府组织和基层组织进行培养，目的是使它们在提供社区服务方面能动员当地的人力和财力。为了帮助其他私人自愿性组织（如各种专业协会和工商会）的发展，可以有效地扩大这种对机构发展的支持。
双边机构。这类机构可以运用它们的影响来加强政治责任和对人权提出期望。如果它们将重点放在鼓励制定法律规定上面，则就能取得最大的成效。另一个可能的途径是通过提供资金和观察员来帮助组织进行公正的选举。然而，支持某些政治党派的做法显然会通过扭曲政治进程来暗中破坏良好的统治。
双边捐助者具有重大的机会来促进政府的诚实性，其方法是通过减少腐败机会的途径来筹措资金。可以通过如下方法来实现这一目的：把援助与限定在捐助国采购的做法脱钩，坚持公开的竞争采购办法，以及取缔供应商的行贿或过多支付“佣金”。美国在这方面已先行了一步，但是，经济合作与发展组织的其他成员国迄今为止却不愿仿效。
非政府组织。工业国的非政府组织对促进更好的统治有两个特殊贡献。一是支持发展中国家的非政府组织，并由此促进多元化。二是用一种被认为是完全不涉及政治的做法与违反人权的行为作斗争。大赦国际在这一领域的努力是人所皆知的。
非政府组织可以发挥关键作用的另一类活动是，在具有共同问题或共同使命的不同国家组织之间，鼓励双重安排和网络。这种组织可以包括专业协会、工会、工商会和其他特殊利益集团。
不主张高压统治
尽管认识到世界秩序仍然牢固地建立在国家主权的原则基础上，但在促进良好的统治方面，国外机构能对那些寻求其援助的国家作出重大贡献。它们在这方面的作用有可能会在内部和寻求其帮助的国家中产生许多争论。只有在机构改革由各国自己提出并且得到真正的政治承诺的基础上，机构改革才有可能持续，这是一个基本原则。因此，不言而喻，从长远看，合作的方法可能比高压统治更为有效。为了使改革得以持续，不能强迫进行改革。然而，这就象结构调整贷款的情况一样，为了克服惰性，有时需要对具体达成一致的行动（这些行动对实现计划目标是至关重要的）确定时间进度，并将时间进度与国外资金的发放联系在一起。另外，在某些情况下，还需要用捐助社会的影响力来抗衡统治集团的私下议事日程。
国外各种干预的效应是它们对当地情况和当地民众支持程度所产生的敏感性的一个函数。虽然各机构之间的密切协调是首尾一致方法的先决条件，但国外干预的成功则可能主要取决于说服和由教育、收入增长，以及多元性的机构发展所带来的内部权力结构的逐渐演变。
良好统治的许多方面并非在概念上都是独立的，也并不是说它们总是互补的。事实上很容易引起冲突，至少在短期内是如此。例如，如果推行了公开的和参与的方法，政府的政策就可能暂时变得难以预测，并且，效率也会有所降低。然而，从长远看，大多数关系可以相互重新得到加强。
变革的步伐有可能在很大程度上受到经济环境的影响。经济危机可以加速激进的政治变革，并且使人们对可能与不可能的看法发生迅速的变化。它还能为大胆而又快速的社会变革提供一个机会。一些发展中国家已开始把握这一机会。在沿着良好统治的道路前进时，它们的经验可供其他国家借鉴。
在1991年4月于华盛顿哥伦比亚特区召开的世界银行发展经济学年会上，作者就这一主题提交了一篇详细的论文。大会的论文汇编将于1992年发表在《世界银行经济回顾》增刊和《世界银行研究观察员》上。
本文是两位世界银行经济学家从在非洲和其他地方多年的业务经验的角度出发，考察了统治与发展的关系。
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