近来，一些人建议，要以解决联邦德国二次大战后债务的相同方法来对待和重新协商解决严重负债国的政府外债。然而，提出这种建议的大多数人对德国债务的性质和它的解决方法却不甚了解。本文试图阐述在1951—1953年进行重新协商的德国债务的情况，并说明它是如何在1953年的《伦敦公约》中得以解决的。接下来，本文将讨论另一类似的重大债务解决方法——1970年的印度尼西亚债务解决方法，该方法是由参与起草《伦敦公约》的德国代表团团长Hermann Abs设计的。以当今许多官方债务人来说——特别是那些其大部分债务是欠参加巴黎俱乐部的官方债权人或其他双边官方债权人的官方债务人——印度尼西亚的做法也许是一种更为合适的模式。
背景
导致达成《伦敦公约》的大会是由英国、法国和美国政府代表组成的德国债务三方委员会召开的，22个国家的债权人派代表参加了会议，3个国家和国际清算银行派观察员出席了会议。
毫无疑问，德国当时的情况可谓是独一无二的——一个主要工业国成为战败国并被分割，许多工业被毁，但是，债权国政府急于恢复它的政治和经济情况。《伦敦公约》既要解决德国战前的债务（主要是欠外国债券持有者的），又要解决战后欠英国、法国和美国政府（由于经济援助带来的）债务。
占领国提出，只要德国政府能够公正解决其战前的债务，就对德国战后的债务（约为37亿美元）作出让步。到1952年8月8日，对德国战前债务的所有主要条件达成了一致意见。三方委员会随后便开始起草政府间协议（包括解决战前债务的各项条件）和规定战后债务的双边协议。这些协议共同组成了《伦敦公约》，该公约于1953年2月签署。然而，本文的焦点主要是放在战前债务的解决，特别是大量道斯贷款和扬贷款未偿金额的解决。
战前债务类别
联邦德国政府当局接受了偿还战前德国全部官方债务（尽管德国战后被分割）以及德国占领奥地利时发生的债务的义务。
指导委员会和4个协商委员会分别由债权人和债务人的代表组成，它们负责处理各种主要债务。这些债务是：第一，帝国和州的债务（即各级政府的债务），这些债务的形式主要是债券，约占所欠债务本金总额的一半。第二，欠各国银行的涉及“停滞协议”的债务，这些协议是德国在1930年出现外汇困难后由德国的银行与其外国债权人签署的。第三，商业和工业负债，这些负债大多属于外国在德国拥有的工业和其他资产所产生的债务。第四，其他各种中长期公债，但这些公债只占未偿本金的很小一部分。
欠债多少？
引用Abs先生的话来说，在《伦敦公约》以前，德国债务为295亿西德马克（其中战前债务为135亿西德马克，战后债务为160亿西德马克），《伦敦公约》以后的债务为143亿西德马克（其中战前债务为73亿西德马克，战后债务为70亿西德马克）。按这一方法解释，《伦敦公约》所实现的名义债务削减似乎略高于50％。
虽然常规的说法是这样，但事实上这种说法低估了德国从二次大战以前债务中获得的好处。这是因为Abs先生引用的数字既没有充分考虑到金条款的应用（该条款是许多原始贷款协议的组成部分），也没有充分考虑到对拖欠利息的复利因素。要是将这两个因素考虑进去的话，就会大大增加德国欠外国债券持有者战前债务的金额。
债权人是谁？
1951年，那些战前贷款几乎20年没有得到偿还的外国债权人主要是债券持有者。主要的商业银行，出口信贷机构，或多边金融机构并不是债权人。除了政府自己持有一定量的债券以外，债权人并不真正具有代表他们自己去协商的权力，而只能靠债务人提出解决办法。事实上，协商是由那些居住着大多数债权人的国家的政府官员来进行。这些国家是美国、英国、瑞士、法国、荷兰和瑞典。据估计，美国的债权约占总额的40％，而英国的债权约占17％。
解决办法的条件
从1952年8月呈现的情况以及那时金融报道描述的情况看，为减少德国由其战前债务所产生的偿债义务而提出的每种解决办法似乎非常适中。在大多数情况下，这些解决办法并不需要对原先的本金额作任何削减。对截止1944年的拖欠利息，是以单利而并非复利按协议利率的约2／3重新计算，这些拖欠利息通常是随年利率为3％的20年期债券一起偿付。对1944年以后到期拖欠利息的一些债券，在德国统一前不再发行或偿付。未来利息债务被降低到原先协议利率以下的水平。例如，道斯贷款（没有在美国发行）的利率从7％降低到5％，扬贷款的利率从5．5％降低到4．5％。债券的本金5年后开始分期偿还，到期日可以延长，但是，要是债权人打算接受将不能兑换外汇的西德马克在德国投资，则可加快偿还的速度。
最终，金条款被终止并被美元条款所取代，在此之前它还是适用的（事实上，金条款对除有美元条款以外的大宗贷款来说都是适用的）。起初，将金条款载人贷款协议是为了保护贷款者不受其本国货币贬值的影响。金条款规定，利息和本金的偿付将按原贷款签约时等值的黄金计价。从贷款的签约时期到1952年，美元对黄金的比价大约贬值了40％；而欧洲货币（除瑞士法郎外）贬值幅度更大。因此，用美元条款替代金条款，意味着在1952年对金条款的所有债权约减少了40％，并且，要是以美元表示的黄金价格进一步上涨的话，则未来的债务就会进一步减少。
债务免除的测算
测算债务减免的方法不止一种。其中一种方法是将债权人按协议的解决方法所得到的偿付额现值与债权人本该有权按原合同条件得到的偿付额现值相比较。按这种方法计算要考虑：（1）取消金条款；（2）制定违约的利息支付不计复利的协议；（3）降低未来到期利息的支付标准。我计算的结果是，《伦敦公约》对德国战前主要类别的违约贷款提供了约70％的债务减免。
对那些第一次阅读条款概要的人来说，债务削减的幅度也许是惊人的。但是，有几点理由可以说明为何《伦敦公约》所包含的债务削减程度要比初读时想到的程度大许多。第一，长期债券所得的利息现值可能会大大超过本金最终偿还额的现值。因此，对债务人来说，以如数偿还本金来换取利率的让步是有利可图的。第二，当拖欠的利息被允许累积约20年时，只要稍将追溯既往的复利改为单利，从中得到的好处就非常之大。（在解决方法中，国际清算银行看来是唯一对拖欠利息予以补助的债权人。）第三，在这次交易中安排的各种让步相互间得到了有效的增加。第四，金条款的放弃本身就等于作出了一个大的让步。
1968年的印度尼西亚及其债权人
1966年苏加诺政府垮台并被苏哈托总统的政府取而代之是一次政治事件，它为印度尼西亚政府着手向其债权人偿还债务以及主要债权人渴望得到印度尼西亚的还款铺平了道路。截止1968年年底，印度尼西亚发行了31．33亿美元的债务，这些债务在4组主要债权人之间分布的情况是：欠西方政府间集团债权人15．58亿美元（其中欠美国5．65亿美元、日本3．73亿美元、联邦德国2．27亿美元、意大利1．5亿美元、法国1.42亿美元）；欠包括中国在内的东方集团债权人11.73亿美元（其中欠苏联8．64亿美元、波兰1.27亿美元、捷克斯洛伐克7400万美元、民主德国6200万美元）； 欠其他国家的政府1．57亿美元（其中欠南斯拉夫1.2亿美元），剩余的承付款额为2.46亿美元。因此，苏联的债权占了相当大一部分，成为最大的债权国，其次是美国。
在1968年10月的巴黎俱乐部会议上，与会者同意请一个有主见的专家来分析印度尼西亚的债务问题，并提出各种解决问题的选择方案。1969年年初，由于世界银行和复兴信贷银行同意分担这项费用，因而Hermann Abs接受了这一任务。
这样做的目的是为了恢复印度尼西亚获得普通信贷资金的国际资信，使它能够从国际金融机构和私人渠道得到贷款，从减少对外援的依赖角度看，恢复该国在国际贸易中成为一个重要的伙伴，以及“赋予印度尼西亚政府在决定其基本经济问题方面的独立自主权。
正象《伦敦公约》所表明的那样，Abs先生坚持这样一个原则，即贷款的本金（最终）应该全额偿还，但债权人在接受延长摊还本金期限和降低协议利率方面应该现实一点。他断定，如果从苏加诺时代继承下来的债务不能在一代人的时间内（实际上确定为30年）还清的话，则印度尼西亚人就会难以理解。要是把预计的援助资金也考虑进去的话，经修正的还本付息负担的影响不应出现这种情况，即它会阻碍经济增长的发展速度。在计算所需的债务减免时，Abs先生提出这样一个原则，即还本付息率在一般情况下不应超过出口收入的15—25％。但是，他承认，印度尼西亚政府在国内的创收能力比起该国进行国外转移的能力来，也许会受到更多的限制。
按照其职权范围，Abs的报告向债权人提出了三种选择方案。第一，继续进行年度谈判，在这种情况下，这些债务会很快积累到明显超过债务人所能偿还的数额。第二，通过在若干年内每年向债权人偿还少量债务达成一致的意见，把这一问题搁置一断时间，暂先不考虑如何解决其余的债务。第三，寻求实施一种从实际情况出发制定的综合解决办法。Abs先生清楚地表明他自己赞成第三种方案，并据此提出各种建议。
尽管联邦德国、英国、法国和意大利政府在相当长的一段时间内反对Abs的建议，但他的建议最终于1970年4月24日得到了印度尼西亚和所有各组债权人的同意，只对Abs的建议作了一点重要的修改。这项修改涉及到对拖欠利息的重新安排，而不是对拖欠利息的彻底免除。与此相同，印度尼西亚还分别与苏联、南斯拉夫以及其他东方集团债权人谈判并达成了双边协议，这些协议的条件与巴黎俱乐部成员国所同意的条件相似（在某些方面对债务人更为有利）。
1970年的解决办法
在1970年的解决办法中，所欠本金和利息被再次区别对待。对所有凭信用借人的、偿还期在180天以上的本金，从1970年起按年度分30年偿还，直到1999年为止，其利率为零。然而，允许印度尼西亚在头8年（1970—1978年）中有3次选择机会可将年度摊还本金额的50％推迟到最后8年（1992—1999年）以前偿还，推迟偿还额的利率按4％计算。在晚些时候利用这一优惠条款是有利可图的。
把较早的贷款所欠的全部利息和由早先重新安排业务所发生的额外利息都并在一起，这些利息与未来的利息无关，它们将在15年里（即到1985年）按年度平均分期偿还。将这些规定的净效应综合起来考虑，其相当于债务减免了57％。
作为解决办法的一个部分，印度尼西亚和债权国都有机会在10年以后根据印度尼西亚的经济发展情况对偿债安排进行审查，并有权选择或是延长摊还本金支付额的期限，或是全部（或部分）取消按协议规定的利息偿付额。
以什么先例为原则？
1953年的《伦敦公约》和1970年印度尼西亚的解决办法所完成的有哪些可用以作为90年代其他严重负债国的先例？
对债务人和债权人来说，它们面临的区别和困难同样是难以对付的。在当今以不同形式构成的债权人机构面对国家债务人的情况下存在一个问题，即在这些债权人机构之间顺利地提出一个协议方案变得更为困难。对许多国家债务人来说，另一主要区别在于，各种利率的商业银行债务加上不同的国家法规和税收处理办法的影响占了主导地位。互相攀比的做法也许可以说成是另一个问题。鉴于有可能说明50年代初的德国及60年代后期的印度尼西亚都有自己的特殊情况，因此无需确定一个先例。当今有如此众多的国家都陷入同样的困境之中，以致用债务免除的方式对任何一个国家作出让步，就必定可以被其他许多国家援引作为先例。
但是，通过研究这两种可能适用于债权人互利地解决未来债务的主要办法，似乎可汲取一些原则和教训。就债权人而言，接受减少到期利息和拖欠利息似乎比接受减少贷款本金更为容易些；在德国的解决办法中，有很大一部分债务免除是通过一系列让步的累积作用获得的，而并非通过一次单一的大规模减少债权来取得。并不是各种债务都被认为具有同等的求偿权，但所有的债权人会对各种债务一视同仁。
就债务人而言，最为重要的一个考虑也许是，解决债务的条件在两个方面（即为满足偿还期限所需要向政府进行的内部转移以及与经济增长速度相适应的外部国际收支状况）要一致起来。其他的重要因素是德国存在着大量的拖欠款，要是没有一个解决办法，德国显然不具偿还能力，并且债权国政府的真正愿望是想看到债务国在进行政治改革之后能象往常那样重新进入资本市场。即使是偿还了已减少的债务（就象德国和印度尼西亚的解决办法实施以后的情况那样），还需要向有关国家的政府和人民呈现出一幅令人信服的恢复的前景。
本文大量引用Hermann Abs的文章和Thomas Kampffmeyer博士的题为“运用与债权人签定共同偿还债务协议的思想来寻求解决债务危机”一文，见德国发展研究所不定期工作报告第89期。
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