发展中国家的存款保险 它在什么时候是可取的？如何使它起作用
	{世界银行经济学家}Ignacio Mas/{世界银行顾问}Samuel H.Talley

　　为了对这些高度不稳定的局面作出反应，一些国家的政府采取多种行动来恢复它们银行系统的活力。这些行动包括：严格银行法律和条例，旨在限制银行不适当地承担风险和不适当的内部交易；加强对银行监督和审查制度；由中央银行提供清偿手段，以防止银行从周转不灵的问题转变成丧失清偿能力；进行干预以解决银行倒闭的局面。

　　有些发展中国家还建立了存款保险制度，以保障存款的面值和变现力达到一定的程度。承保者通常是，但并不总是一个政府拥有的机构，该机构的资金从存款投保机构支付的保险费中筹集。建立存款保险制度主要是要保障银行系统避免可能出现的银行“挤兑”（储蓄者对现金不加限制的需求），这种挤兑会打乱金融中介的进程、破坏支付系统，并对宏观经济产生严重影响。这些制度还保障小储户在银行万一倒闭时不致遭受损失，并使国家有一个正式的和持续的机制来解决银行倒闭的局面。实行银行保险制度的发展中国家包括：哥伦比亚（1985年以后）、肯尼亚（1985年）、尼日利亚（1989年）和南斯拉夫（1985年）。巴西和玻利维亚目前正处于建立这一制度的过程中。最近发展中国家突然对存款保险感兴趣的情况，与70年代中期和80年代中期之间发达国家类似的情况相同。目前，几乎所有的主要发达国家，包括法国、德意志联邦共和国、日本、英国和美国，都有存款保险计划。

　　若干年来，并未建立存款保险制度的大多数发展中国家的政府也已采取各种政策行动来保护储户不受银行倒闭的损失。这些行动经常被称作对储户的含蓄的保障，以区别于一种正规的存款保险制度提供的明显的保障。各国政府倾向于在公共银行以及那些能支配一个发展中国家银行系统的私营大银行将要倒闭的情况下，几乎经常采用含蓄的保障措施。

　　明显的和含蓄的保障制度基本上具有同一种目的，即保持一个稳定的银行系统，并在银行万一真正倒闭时保护小储户。此外，两种制度都能采用同一种办法来解决银行倒闭问题。这些办法包括：向倒闭银行的储户支付现金、把倒闭银行的存款转给另一家银行、安排将要倒闭的银行并入另一家银行，或者向一家陷入困境的银行提供财政援助，以防止其倒闭。

　　存款保险制度在什么方面优于含蓄的保障计划？运行良好的存款保险制度对于银行倒闭局面大概会产生比含蓄的制度更快、更顺利和更易预测的解决办法。这主要因为存款保险制度是在预先确定的“比赛规则”的基础上运行的，而含蓄的制度在作决策时总是具有随意性和临时性。第二，存款保险制度对小储户提供较安全的保障，因为这种制度一部分是为了取得这个结果而设计的。第三，存款保险制度以需要支付保险费的形式，为把存款保障的某些费用转嫁给银行系统提供一个有用的工具。由银行承担这些费用看来是适宜的。因为存款保险使银行的资金费用降低，从而使银行得益。在采用含蓄的制度的情况下，银行获得好处，但是不承担直接费用。相反，这些费用完全由国家政府预算（纳税者）或中央银行负担。最后，存款保险制度比含蓄的制度能更为有效地防止银行挤兑。其理由是，存款保险包含一项保护储户（直至一定限度）的法律义务，而在含蓄的制度下的保护水平则完全由政策随意决定，因此，保护的程度较差。

　　但是，存款保险制度也有一些缺陷。一个主要的意见是，由于这个制度明显地保护存款，这可能鼓励银行冒更大的风险。这是一个潜在的严重问题，对付的办法必须是政府对银行承担风险的活动，特别是对银行获得资产的形式和它们持有资本的数额进行有效的监督。目前，有些发展中国家并不存在有效的对银行监督和审查的制度以处理这一问题。存款保险在保护储户方面也往往比含蓄的制度费用更高，这主要是因为承保者在法律上有义务保障储户获得其最高保险额，而且典型的是，承保者不能自行决定向储户或在援救活动中向有困难的银行进行支付的形式或时间。在采用含蓄的制度的情况下，政府完全可以自行决定，包括采取这样的方案：在银行系统的稳定不受威胁的情况下，根本不提供保障。

　　虽然存款保险的概念相当简单，然而存款保险制度实际上是较为复杂的机制。因此，凡是决定建立这种制度的国家将必须处理大量的问题，其中有些问题是不易解决的。对一些主要问题论述如下：

　　存款保险制度既可以属公共制度，也可以属私人制度。公共制度由政府创建和管理（有时一些银行派少数人参与管理这个制度）。私人制度一般是由银行业创建和全权管理。目前，在发展中国家和发达国家中，大多数存款保险制度都属于公共制度。在建立一个公共制度时，政府必须清楚地阐明制度的目的，这一点很重要。制度的唯一目的是在银行万一倒闭时保护小储户呢？还是另有目的，即要防止传染性的银行挤兑呢？这个目的偶尔可能需要保护小储户，还可能需要保护大储户。

　　假定存款保险制度将是一个公共制度，那么银行的参与是自愿的还是强制的？有一些充足的理由说明必须强制银行参与，即使这样显得政府较多地浸入一国的私营部门。有一个理由是，自愿的制度可能造成银行系统内部的存款定期地大规模转移——在顺利时期从被保险的银行转移到未保险的银行，在银行系统出现困难时从未保险的银行转移到被保险的银行。此外，在一个自愿的制度中，银行参与的情况可能不稳定，或者这个制度不能吸收足够的银行参与以实现其目的。由于存在这些潜在的问题，采用公共制度的大多数发展中国家和发达国家都强制银行参与。

　　存款保险制度的一个重要基本特点是向各储户提供保障的数额。世界上几乎所有的存款保险制度都对承保数额规定限度（发达国家的最高限额一般较高）。一个有限的承保制度有几个可取的特点：它向小储户提供全部保障，它至少使银行系统获得防止感染性银行挤兑的某些保障，它使大储户面临潜在损失的危险，从而维护一定程度的市场纪律。现在只有两个制度——南斯拉夫和挪威的制度——提供百分之百的保障。与有限的承保制度不同，这两个国家向银行系统提供程度非常高的防止传染性挤兑的保障，但也使银行摆脱了谨慎管理的责任，从而产生了“道义危险”问题。英国采取的共同保险的概念是，对于每笔存款超出规定的最高数额部分只给予75％的保险。采用共同保险的办法后，所有大储户共同分摊风险，因此他们都希望监督各个银行的财务状况。

　　广泛使用的有限承保制度中的一个主要问题是，这些制度可能不会使银行系统获得较高程度的防止银行挤兑的保障，因为它们使大储户遭受潜在损失的风险。这些储户往往很精明，当他们预感到一家银行将要陷入困境时，就可能引发一次银行挤兑。由于存在这种潜在危险，因此有些国家授权存款保险公司，在必要时对未保险的储户提供事实上的保障，以挽救银行倒闭的局面。这种安排的一种替代办法是，在任凭银行挤兑情况发生的同时，委托中央银行提供金融援助，以有效地处理这种情况。虽然这个程序在某些国家可能进行顺利，但是在其他中央银行职能不佳，或者银行挤兑的形式超出了在国内银行系统内部存款转移的范围（如资本外逃）的国家，这个程度可能难以顺利进行。

　　对未保险的大储户提供保障可以采取的形式是：（1）进行购买和假设交易，在这种交易中，将倒闭银行的所有存款（包括被保险的和未保险的）都转移到其他银行；（2）在获得财政援助的情况下将倒闭的银行与其他银行合并；（3）向将要倒闭的银行提供财政援助以免于倒闭。

　　财政援助可以用多种方式提供。最简单的方式也许是让承保者向将要倒闭的银行投入股本。另一种如在智利采用的方式是，承保者可以按面值购买将要倒闭银行的收不回本息的资产，附加的条件是，当银行恢复元气后它必须按面值购回这些资产。在众所周知的拯救美国伊利诺伊大陆银行的活动中，承保者从银行获得收不回本息的资产，同时，它获得银行中具有控制力量的股权作为补偿。

　　在设计一种存款保险制度时，最后一个关键性因素是它的资金来源。这一点很重要，这不仅因为它影响保险制度在银行系统中保持信用的能力，而且因为在银行倒闭时它决定由谁承担损失。在大多数存款保险制度中，资金的大部分或全部由受保险的银行以定期向存款保险基金支付保险费的形式提供。但是，在一些国家，政府分担存款保险的费用。例如，在印度、尼日利亚和菲律宾，政府一开始就向保险基金提供资金，以使这个制度获得信誉。在西班牙，政府定期向基金提供资金，其数额等于被保险银行所提供资金的总数。

　　为了有效地运行，存款保险制度必须获得充分的资金。不幸的是，历史记录表明，许多制度在创立时资金就很不充裕，加上这些制度经常遭受一些损失，在银行系统往往高度不稳定的发展中国家尤为如此。

　　在1984年和1988年期间，以菲律宾为例，存款保险制度必须处理大约140家小银行倒闭事件，这些银行的存款总额占银行系统存款总额的6％。由于基金没有充足的资金，承保者不得不借款以履行它的义务。此外，承保者提高了银行保险费估价标准，这样就使已经陷于困境的银行系统的利润减少了。

　　在建立一种存款保险制度时，国家必须决定保险费率是否应该根据一家银行的全面风险程度而有所变化。可变保险费率的主要优点是，可以促使银行不冒过度的风险。主要的缺点是，政府必须建立一个衡量银行全面风险的制度。由于衡量银行风险的工作非常困难，所以几乎所有国家都决定不采用可变保险费率的制度。

　　目前，大约有12个发展中国家设有存款保险制度，其他国家可能在今后几年内考虑建立这种制度。在估价对这一制度的必要性时，一个国家必须根据国内现有的独特情况，首先决定是采用一种明显的存款保险制度，还是采用一种含蓄的存款保障计划。正如上面表明的，明显的和含蓄的制度都有其优点，而且对存款保险制度是否会在所有国家中都较佳地运行并不清楚。因此，各国必须使这种制度取得产生良好结果的合理机会，那就是，它能获得充足的资金，而且有某种形式的政府支持，以使它在困难时期不遭损害和丧失信誉。最后，人们必须认识到，存款保险制度不能替代政府对银行的有效监督。为了在丧失清偿能力情况发生以前就发现银行管理和银行资产中的问题，并且迫使银行采取纠正措施，监督是至关重要的。