在绝大多数工业国和发展中国家，电信服务传统上是由一家唯一的、政府所有的提供者来提供的。但这种垄断性企业的历史记录并没有给人太深的印象。它们很少为电信网络动员大量资金，对于商业和民用的不断变化的和各种各样的需求，它们也一直反应不力。
其结果是，安装电话得经过长时间的等待，这成为司空见惯的现象，在低收入国家更是如此。根据国际电信联盟的资料，1994年，在发展中国家，登记等待安装新电话的户数占已通电话的27％。这一情况在撒哈拉以南非洲最为严重，其平均待装户占已通电话的60％。（在大多数情况下，等待时间超过10年。）此外，潜在的需求比这要大得多，因为除非有接通电话的现实机会，否则潜在的用户不会去登记待装。
电信业未被满足的巨大需求，给企业和家庭带来极高的代价。确实，对于在国际市场上竞争的企业来说，形势是严峻的。研究表明，不论是电信的数量（人均拥有线路量）还是其质量，对促进出口和吸引外资都是十分重要的。一些具有季节性需求的商品（如服装）及需要与消费者保持密切联系的商品（如汽车零部件）的出口，尤其依赖于良好的电信业。
不过，近年来形势开始发生变化。由于受到前所未有的技术机会的促进，为应付被抑制的巨大需求并减少对垄断方法的不满，政府垄断模式正被据弃（见图）。在80年代中期，许多公共企业被重组；电信与邮政业务分离；经营企业被公司化，在有些情况下还私有化了。在设备、增值业务、数字传输及蜂窝式电话和专用线路上，也进行了业务分解。后来在80年代后期和90年代初，竞争终被引入网络服务中（以前主要是在国内长话业务上）。以前的观念认为，电信业务是“自然”垄断行业，它最好由单一的经营者来提供。但这一观念现已让位于一个新的、愈来愈明确的观念，即：即使在以前，垄断也是受到对新参与者的限制措施而“非自然”地支持的。
为满足目前对传统服务和新型服务尚未满足的需求及不断增长的需求，据保守的估计，发展中国家需将目前的投资增加1倍以上，达到每年600亿美元（见表）。多重市场结构可能是实现这一前景的唯一现实的希望。如果能实现这些投资，那么它们将会提供良好的价值，因为发展中国家的电信投资具有高收益率。世界银行电信项目的收益率据估计为27％，它大大高于世界银行业务的平均收益率。
但要实现这一前景，必须采取一些措施，使在聘的垄断性提供者更具商业性，并与其他提供者受到同样的基本法则的制约。必须创建一种法规环境，它能为有效投资提供刺激措施，保护消费者，并确保公平竞争。在转轨时期，必须小心谨慎地处理利益冲突问题，尤其是有关传统电信业工人的问题。换句话说就是，主要障碍是政治和法规上的，而非技术上的。
企业重组
电信业改革的第一步，是要确保企业是以让经济机制发挥作用这样一种方式来组织的。这一般是从公司化和分权化开始的，然后就是私有化。如果私有化存在障碍，那么“承包出去”是一种可行的方案。
公司化。公司化的主要目的是，将电信公司转化成一个政府所有但以商业为基础从事经营活动的自主组织。当与政府间保持一定距离以后，公司化以后的电信经营者就会直接对市场作出反应。其目标是使所有公共利益需求清楚明了，从而不必对政府的特权作出反应。不过这种目标往往未能实现。
分权化。另一个步骤一般是分权化，它促使企业加强对消费者的反应，并增强管理责任感。通过建立以地区为基础的利润中心及划分营业范围（即国际业务、国内业务及蜂窝式无线电话业务），印度尼西亚、墨西哥和新西兰走的是这条路子。
私有化。在公司化之后，往往必须将所有权转移到私人部门，从而进一步将经营活动与政治观念分离开来，保证更高的效率，为其他私人经营者创造平整的竞技场，为其他部门的私有化提供动力，以及发展当地的资本市场。在私有化之后效率的提高有益于持股者和劳动力。消费者得益于网络的迅速扩大，但他们往往要为服务支付较高的价格，因为这些服务以前是受到大量补贴的。不过，这往往会引起敏感的政治和社会问题，主要是地方所有权，所有权和租金在雇员和其他社会经济团体之间的再分配，以及向低收入消费者提供服务等问题。
墨西哥电信公司（Telmex）私有化的目的有以下几点：将部分所有权转移给Telmex的雇员；在保持墨西哥对公司控制的同时，吸引外国有经验的经营者的股本投资；发展利用新兴国际金融工具筹集资金的能力。在使新西兰电信公司私有化时，新西兰政府试图将外国所有权股份限制在低于49．9％，保证当地服务范围的覆盖面，并通过“新西兰”股份保证在决策中的领导权。
承包出去。增加网络容量并提高效率的另一种方法是，在现有政府经营企业的保护伞下，引入私人企业的机制。泰国现已采用这种方法，泰国电话组织授予私人经营者两份特许权，至1996年建立并营运300万条新电话线，估计成本为50亿美元。一俟建设完毕，所有权将转交政府，私人建设企业将通过收益分享协议获得收益。其他发展中国家也正在实施类似的方法。
引入竞争机制
传统上，由一家提供者来垄断电信业务是基于两点根据的：其一是规模经济（当由一家提供者来服务市场时，其成本比由两家或更多提供者服务市场更低），其二是范围经济（当由单一的提供者生产并提供多种服务时，其成本比由多家提供者分别提供这些服务要低）。后者是对前者的补充。但随着技术的变化，规模经济和范围经济都在降低。由于在计算机中运用了数字技术，在电话交换或通话程序安排上，小型企业在成本上并无劣势。在电话接通以后，通话传统上是通过地下电缆来传输的，但是无线电技术（微波及以卫星为基础的技术）降低了长途通信的最低有效投资。而在当地区域为少量用户提供服务的以无线电为基础的蜂窝式电话技术，现在可以越来越具竞争性的价格获得。一个可能的例外是光缆，从社会角度来看，一旦将光缆埋人地下，它们的大容量就意味着同样的、浪费了的投资。不过即便在此领域，新的软件也使得竞争者有可能以公开而平等的方式“分享”光缆。
电信部门可以维持多大程度的竞争呢？虽然到目前为止具有多家提供者的电信市场很少见，但是在多家提供者之间的竞争可以降低成本和价格。竞争性市场的理论认为，即使规模经济和范围经济赞成由单一的提供者来服务市场，但为市场而竞争的潜在竞争对手可以降低滥用垄断的风险。因而，所有的市场参与者都应被允许提供服务，要让市场来决定由多少家企业参与可以有利可图。
长途电话竞争。不论是由市场导致的还是由管理者人为确定的，竞争往往是从长途业务开始的，因为该部门利润率高，其利润往往用于补贴市内电话服务（消费者与最近的交换台的通联）。因而，到目前为止，无论是在发达国家还是发展中国家，长途服务是竞争的主要领域。中国最近给第二家经营企业颁发了许可证。墨西哥将从1997年1月1日起在长途服务中引入竞争机制。而智利已经采取了多家企业的结构，它是潜在的高竞争性结构。以前智利市场一直由两家公司主宰：智利电话公司（CTC）负责市话业务，国家电信公司（Entel）则提供长途服务。但是现在，第三家公司智利电信公司（Telex—chile）通过其分公司Chilesat控制了长途电话业务量的25％左右。由于通过了新的法规，预计CTC将在长途业务中竞争更大的份额，Entel将扩展其市话业务；国际上一些主要营运公司预计也将进入这一市场。
在许多发展中国家，卫星技术为开展竞争提供了进一步的前景。印度尼西亚已利用通过卫星来传输声音和数据，不过它主要是在政府所有的提供者这种保护伞下进行的。当然，正如其他国家一样，印度尼西亚为专用网络进行卫星传输的业务在不断增长。最近，在第二家电信公司进入马来西亚的情况下，马来西亚公开宣布它已拥有了自己的卫星。在菲律宾，预计菲律宾全球通信有限公司在不远的将来将建立一个国内卫星网络。
国际通信。国际竞争对传统的收费结构将造成毁灭性的影响。直到最近，国际业务是由各国电信当局审慎管理的卡特尔来提供的。通过限制国际通信流量的其他渠道，各国电信当局设计了国际业务高收费率的体系，它们根据某些秘而不宣的会计法则来分享（确定）这些费率。因此而带来的巨大利润用于补贴国内尤其是市话业务。
但近年来，这种卡特尔开始崩溃。国际业务传统上一直是由公共所有的卫星，主要是国际通信卫星提供的，但是由于可以利用其他传输方式（如其他卫星服务及海底光缆），这使得人们更易于避开各国电信当局控制的渠道。此外，为了应付在全球市场上开展商业活动的客户的巨大压力，大多数大电信公司正在组成联盟。而在这些联盟之间，为了跨国公司的商业活动，其竞争也越来越激烈。
市话业务的竞争。尽管市话业务到目前为止基本上不存在竞争，但由于市话业务费率开始上升（这反映出交叉补贴的结束），电缆网络经营者参与进来了，无线电技术开始发挥作用。事实上，随着低成本的以无线电为基础的蜂窝式电话网络的兴起，它成为一个主要的竞争因素，在发展中国家尤其如此。到1993年，斯里兰卡已给3家蜂窝式电话的营运企业发放了许可证 （很快就会有第4家），这使得其费率在全世界为最低水平：开户费为100美元，而每分钟营运成本为16美分。与之相比，萨尔瓦多垄断性提供者收取的费用分别为1000美元及每分种35美分，这是更具典型性的例子。
到目前为止，蜂窝式电话主要用于移动通信，但它也可用于“固定的”电话中。在以后的若干年中，预计对市话通话区域（市话回路）的固定无线电接户成本将迅速降低，与传统的有线网络相比，它是具有竞争力的。在英国，Ionica是英国电信公司及Mercury公司的激烈竞争对手，它计划利用这种无线电技术在全国建立市话回路。在印度尼西亚，作为国有经营企业与一家私人大公司之间成立的合资企业，已经获得许可证，为主要位于雅加达的用户安装280000条固定无线电线路。
法规改革
在企业进行重组并引入竞争机制的同时，应当采取三个主要类型的法规改革，以促进有效投资，保护消费者，并保证公平竞争。理想的情况是，法规改革应在私有化之前或同时进行，但在实践中，它的进程缓慢，而且往往在私有化改革之后。
费率重新权衡。传统的交叉补贴做法应当取消，这样才能使新参与企业参与所有网络部门，竞争能在所有网络部门展开。尤其是，随着长途业务费率的降低，市话业务价格应该提高，以促进在网络中现有服务能力最差的部门——市话回络中的投资。
墨西哥采用了一种渐进方式来重新修订费率，并允许新企业的参与。1990年，当Telmex被授予6年期的垄断权时，地方业务的费用上涨了2一3倍，而且任将来可作进一步的调整。到现在，长途业务费用已降低了，而市话业务费用稳定上升。相反，菲律宾政府采取的是鼓励新企业迅速参与的方式。对于每一条接向国际线路入口的有利可图的通信线路，菲律宾要求新的经营企业提供300条以下的有利可图的市话交换线路。
最高价格限制。为了保护消费者不受大提供者的不利影响，各国越来越多地使用“最高价格限制”制度，这种制度确定可允许的最高价格增长率。一般而言，这一比率是国民经济中的总体通货膨胀率（以零售价格指数反映）减去一个百分比，这个百分比是指电信业生产率增长超过国民经济其他部门生产率增长的部分（“X因素”）。由于它在使企业可以更好地预测收入的同时促进效率的提高，越来越多地被发展中国家使用（该制度最先使用于英国，其现行X因素为7．5％）。研究还发现，当只有一家企业处于主导地位时，最高价格控制增加了数字基础工具的利用，并降低了价格。不过应切记的是，如果不能一视同仁，规章扭曲性因素增多，那么诸如最高价格控制等“轻微的”或不太直接的工具也会具有很大的干扰性。
网络互联。最后，新参与企业必须与网络联接，它已经更多地成为一个定价问题，而不是设施问题。目前，有的国家已经采用了由网络的不同部分分享收入的粗糙但尚能利用的法则（波兰是最近的一个例子）。不过，随着提供者数量的增多以及网络日趋复杂，网络互联定价的基础应更加侧重于其成本。在这种情况下，入网价格的最佳做法仍在演进之中。
前景展望
当对新参与企业及经营的规章限制被最大限度地弱化时，技术进步的利益就可以最大限度地开发出来。在以前，各国政府往往认为，在引入竞争机制之前，必须要对现有经营企业进行重组和私有化，这样才能准备一定的基础。但实践证明这是不对的，尤其是对电话普及率还很低的地区而言，在电信市场上新出现的企业若能与目前在聘的垄断企业一样享有同样的条件，那么它们将能提供急需的电话服务，促进在聘垄断企业改善业绩，并且降低（但不能消除）规章管理的负担。
更详尽的情况，请参见《在电信业中寻求新的市场机会：对发展中国家的教训》，作者是Veronique Bishop，Ashoka Mody和Mark Schankerman，CFS讨论报告系列丛书（即将出版），世界银行，华盛顿特区。
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